Na esteira da decisão do Supremo Tribunal Federal (STF), que suspendeu a execução de emendas parlamentares na Assembleia Legislativa do Mato Grosso no início do mês, o Ministério Público ingressou, na terça-feira, com uma Ação Civil Pública para reduzir pela metade o valor das emendas impositivas e extinguir as de bancada em Pelotas.
O crescimento da judicialização das emendas acompanha a expansão da influência parlamentar sobre o orçamento, especialmente após o avanço do uso dessas indicações impositivas pelo Congresso Nacional como condição para aprovar propostas do Executivo. Da mesma forma, o controle de recursos pelos parlamentares se estendeu aos estados e municípios.
Em Pelotas, a prerrogativa de apresentar emendas ao orçamento municipal vigora há três anos. Atualmente, 3% dos recursos previstos na Lei de Diretrizes Orçamentárias são destinados à indicação dos vereadores. Esse percentual é equivalente, neste ano, a R$ 42.946.133,30.
Porém, o pedido da Primeira Promotoria de Justiça, por meio do promotor José Alexandre Zachia Alan, é de que esse valor seja reduzido pela metade devido à inconstitucionalidade do índice e do formato de parte das emendas.
Emendas individuais
Pela norma vigente, 2% do orçamento é destinado às emendas individuais e 1% às emendas de bancada. Em 2025, esses percentuais representam mais de R$ 28 milhões e R$ 14 milhões, respectivamente. E, na avaliação do promotor, essa tramitação aplicada pelo município desrespeita o que estabelece a Constituição Federal.
O MP sustenta que o percentual do orçamento atribuído à Câmara de Vereadores não deve seguir a mesma proporção utilizada pelo Congresso Nacional. No âmbito federal, as emendas individuais são delimitadas em 2% da receita, mas a porcentagem é dividida entre as duas casas: 1,55% para a Câmara dos Deputados e 0,45% para o Senado.
Como, nos níveis estadual e municipal, existe apenas um parlamento — equivalente à Câmara dos Deputados — a parcela do orçamento deveria seguir o mesmo índice destinado à Câmara Federal. Assim, a Câmara de Vereadores poderia acessar, no máximo, 1,55% do orçamento municipal.
“As câmaras municipais são unicamerais, então já há uma quebra da lógica da estrutura federal. Portanto, o percentual aqui ficou desproporcional comparado ao previsto no orçamento federal”, fundamenta o professor de Direito da Universidade Federal de Pelotas (UFPel), Matteo Chiarelli.
Emendas de bancada
Outra irregularidade apontada pelo Ministério Público diz respeito à existência das emendas de bancada partidária. No Congresso Nacional, o recurso é utilizado para atender grupos de parlamentares que representam as demandas de determinado estado na Câmara e no Senado.
No município, as emendas partidárias não encontram equivalência à estrutura federal e, na prática, favoreceriam interesses de um grupo vinculado aos partidos, sem refletir a atuação de órgãos públicos. “O Supremo já havia dito isso outras vezes, e agora em uma decisão do ministro [Dias] Toffoli, numa liminar com base nesse mesmo princípio”, cita Chiarelli.
Poder desproporcional
Para Chiarelli, o surgimento das emendas impositivas concedeu aos parlamentares poder sobre o orçamento sem atribuir a eles responsabilidade pelo uso dos recursos públicos — diferente do Executivo, que responde em caso de uso indevido ou de corrupção na aplicação do dinheiro. “O parlamentar se limita a indicar sem responder na mesma proporção por essa atribuição.”
O professor de Direito ressalta que, independentemente das emendas, o Legislativo continua com o poder de decidir e opinar sobre o orçamento no momento em que recebe a LDO do Executivo e vota a lei correspondente à execução de recursos do ano seguinte. “Mas essas emendas impositivas passaram a ter um poder tão grande que começaram a afetar a própria lógica da estrutura do orçamento.”
Caso a ação do MP seja julgada procedente pela 1ª Vara da Fazenda Pública, os valores que os parlamentares poderão destinar do orçamento serão reduzidos em mais de R$ 20 milhões.
